भारत में भूमि सुधार: व्यवस्थाएं, सीमा और काश्तकारी

भूमि सुधार का अर्थ है उस विधि को बदलना जो तय करती है कि कृषि भूमि का स्वामी कौन है, उसे जोतता कौन है और किन शर्तों पर। स्वतंत्रता के समय भारत के गाँवों में अधिकांश कृषक उन भूस्वामियों के काश्तकार या बटाईदार थे जो स्वयं खेती नहीं करते थे, और नियोजन के पहले दो दशकों ने इस व्यवस्था की मरम्मत को कृषि वृद्धि तथा ग्रामीण समता की नींव माना। भूमि सातवीं अनुसूची की राज्य सूची का विषय है, इसी कारण नीचे दिया प्रत्येक सुधार एक राष्ट्रीय अधिनियम के बजाय राज्य कानूनों का पैबंद है, और इसी कारण केरल, पश्चिम बंगाल तथा पंजाब की तुलना में हिंदी पट्टी के बड़े भाग में उसकी सफलता बहुत भिन्न रही।

तीन औपनिवेशिक भू व्यवस्थाएँ

अंग्रेजों द्वारा छोड़ी गई व्यवस्थाएँ समस्या का स्वरूप तय करती हैं। वर्ष 1793 का स्थायी बंदोबस्त, जो लॉर्ड कॉर्नवालिस ने बंगाल, बिहार और ओडिशा में लागू किया, जमींदारों को भूमि का स्वामी मानता था, बदले में राजस्व की मात्रा सदा के लिए नियत कर दी गई, और कृषक के पास उनके विरुद्ध कोई अधिकार नहीं बचा। रैयतवाड़ी व्यवस्था, जिसे थॉमस मुनरो और अलेक्जेंडर रीड ने मद्रास तथा बॉम्बे प्रेसिडेंसी में विकसित किया, राजस्व सीधे व्यक्तिगत कृषक अर्थात रैयत से तय करती थी, जिसमें समय समय पर पुनरीक्षण होता था। महालवाड़ी व्यवस्था, जिसे होल्ट मैकेंजी ने 1822 में बनाया और लॉर्ड विलियम बैंटिंक के अधीन 1833 में संशोधित किया गया, उत्तर पश्चिमी प्रांतों, पंजाब तथा मध्य भारत के भागों में गाँव या महाल को राजस्व के लिए संयुक्त रूप से उत्तरदायी बनाती थी। ब्रिटिश भारत के सबसे बड़े भाग पर जमींदारी थी, और सुधार की पहली लहर उसी के विरुद्ध थी।

भूमि सुधार के चार अंग

पहला अंग मध्यस्थों की समाप्ति है। वर्ष 1948 से उन्नीस सौ पचास के दशक के मध्य तक लगभग प्रत्येक राज्य ने जमींदारी और जागीरदारी समाप्त करने वाला कानून पारित किया, जिनमें 1948 का मद्रास एस्टेट अधिनियम तथा 1950 के बिहार और उत्तर प्रदेश के भूमि सुधार कानून प्रमुख हैं, और लगभग दो करोड़ काश्तकार राज्य के सीधे संपर्क में आए। जब न्यायालयों ने इन कानूनों को संपत्ति के अधिकार का उल्लंघन मानकर रद्द करना आरंभ किया, तब संसद ने 1951 में पहला संशोधन किया, जिसने अनुच्छेद 31क तथा 31ख और नवीं अनुसूची जोड़कर उन्हें चुनौती से बचाया। इस अंग को भारतीय भूमि सुधार की स्पष्ट सफलता माना जाता है।

दूसरा अंग काश्तकारी सुधार है, जिसके तीन लक्ष्य थे: भूस्वामियों द्वारा लिए जाते आधे या अधिक हिस्से के स्थान पर उपज के नियत अंश पर लगान का नियमन, काश्त की सुरक्षा ताकि काश्तकार को मनमाने ढंग से न हटाया जा सके, और जहाँ संभव हो काश्तकार को स्वामित्व देना। केरल ने काश्तकारी पूरी तरह समाप्त कर जोतने वाले काश्तकार को स्वामित्व दिया, और पश्चिम बंगाल ने 1978 से ऑपरेशन बरगा नामक कार्यक्रम में अपने बटाईदारों का पंजीकरण किया, जिसने बरगादार को जोतने का स्थायी और उत्तराधिकार में चलने वाला अधिकार दिया। अन्यत्र बड़ी संख्या में काश्तकारी मौखिक और अभिलेख से बाहर थी, इसलिए कानून उन्हें दर्ज करने से पहले ही भूस्वामियों ने काश्तकार हटा दिए, जिसकी क्षति हिंदी पट्टी कभी नहीं भर पाई।

तीसरा अंग जोत सीमा है, अर्थात एक परिवार के पास कितनी भूमि हो सकती है उसकी सीमा, जिससे अधिशेष भूमि राज्य लेकर भूमिहीनों को दे। राज्यों की सीमाएँ उन्नीस सौ साठ के दशक में आईं और 1972 के राष्ट्रीय दिशानिर्देशों ने उन्हें अधिक समरूप बनाया, जिसमें परिवार की सीमा भूमि की गुणवत्ता से तय हुई, दो फसल वाली सुनिश्चित सिंचित भूमि के लगभग दस से अठारह एकड़ से लेकर शुष्क भूमि के लगभग चौवन एकड़ तक। कार्यान्वयन कमजोर रहा: बागानों और धार्मिक न्यासों को छूट, नातेदारों तथा सेवकों के नाम पर हस्तांतरण, जिन्हें बेनामी हस्तांतरण कहते हैं, और अनंत मुकदमेबाजी ने अधिकांश अधिशेष भूमि राज्य के हाथ में आने ही नहीं दी।

चौथा अंग चकबंदी है, जिसमें किसान के बिखरे खेत बदलकर उसे एक सघन खेत दिया जाता है। इससे उत्तराधिकार से पैदा हुए खेतों के विखंडन का उत्तर मिला, और यह पंजाब, हरियाणा तथा पश्चिमी उत्तर प्रदेश में अच्छा चला, जहाँ चकबंदी अनिवार्य कर दी गई थी, जबकि दक्षिणी और पूर्वी राज्यों ने इसका कम उपयोग किया।

भूदान, ग्रामदान और समितियाँ

कानून के साथ एक स्वैच्छिक आंदोलन भी चला। विनोबा भावे ने 1951 में पोचमपल्ली से भूदान आंदोलन आरंभ किया, गाँव गाँव पैदल चलकर भूस्वामियों से भूमिहीनों के लिए भूमि का अंश माँगा; ग्रामदान, अर्थात पूरे गाँव का समाज को दान, उसी से निकला। आंदोलन ने बड़ा क्षेत्र एकत्र किया, परंतु उसका बहुत भाग निम्न गुणवत्ता की भूमि था और वितरण धीमा रहा। सरकारी पक्ष में जे सी कुमारप्पा की अध्यक्षता वाली कांग्रेस कृषि सुधार समिति ने 1949 में प्रतिवेदन दिया और मध्यस्थों की समाप्ति तथा जोत सीमा की संस्तुति की, और योजना आयोग के कृषि संबंधों पर कार्यदल ने 1973 में दर्ज किया कि सीमा कानून कितना कम चला। संपत्ति का अधिकार स्वयं 1978 के चौवालीसवें संशोधन द्वारा मूल अधिकारों की सूची से हटा दिया गया और अब अनुच्छेद 300क के अंतर्गत विधिक अधिकार है, जिससे बाद के भूमि कानूनों का बचाव सरल हो गया।

भू व्यवस्थाएँ एक दृष्टि में

सुधार कहाँ पहुँचा

• मध्यस्थों की समाप्ति सफल रही; काश्तकारी सुधार केरल और पश्चिम बंगाल में सफल रहा; जोत सीमा तथा चकबंदी उत्तर पश्चिम के बाहर अधिकांशतः असफल रहे।
• मौखिक काश्तकारी, बेनामी हस्तांतरण और कमजोर भू अभिलेख असफलता के तीन मानक कारण बताए जाते हैं।
• आधुनिक नीति पुनर्वितरण से हटकर अभिलेखों पर आ गई है: भू अभिलेख आधुनिकीकरण का केंद्रीय कार्यक्रम और 2020 की स्वामित्व योजना ग्रामीण संपत्ति का मानचित्रण तथा स्वामित्व अभिलेख देते हैं।
• नीति आयोग ने 2016 में कृषि भूमि पट्टे का आदर्श कानून परिचालित किया, जिससे काश्तकारी छिपी रहने के बजाय वैध और दर्ज हो।